Informacje wstępne
Tworzenie prawa unijnego
Obecnie podstawową procedurą, w której przyjmuje się akty pochodne prawa unijnego jest tzw. zwykła procedura prawodawcza (dawna procedura współdecydowania). Akt jest przyjmowany wspólnie przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski. Podstawową instytucją, której przysługuje inicjatywa ustawodawcza jest Komisja Europejska (w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach akty ustawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy grupy państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Banku Centralnego, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej albo Europejskiego Banku Inwestycyjnego).
Wszczęcie procedur prawodawczych jest z reguły poprzedzane konsultacjami społecznymi przeprowadzanymi przez Komisję Europejską. Ich celem jest zbadanie opinii zainteresowanych osób, instytucji lub organów państw członkowskich Unii co do proponowanych kierunków zmian. Tak przygotowany projekt aktu legislacyjnego (COM) wraz z oceną skutków (impact assessment) Komisja przekazuje do Rady i Parlamentu Europejskiego. Komisja upublicznia też swój roczny plan prac legislacyjnych.
Przebieg zwykłej procedury prawodawczej (zgodnie z art. 294 TFUE):
• Komisja przedstawia projekt Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej (Komisja może go zmienić do czasu podjęcia czynności przez Radę Unii Europejskiej).
• Pierwsze czytanie:
a) Parlament Europejski uchwala stanowisko i przekazuje je Radzie Unii Europejskiej.
b) Rada Unii Europejskiej (na poziomie eksperckim stanowisko jest wypracowywane w trakcie posiedzeń grupy roboczej) po otrzymaniu stanowiska Parlamentu Europejskiego może:
i) zatwierdzić stanowisko Parlamentu Europejskiego - projektowany akt zostaje przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Parlamentu Europejskiego,
ii) albo nie zatwierdzić stanowiska Parlamentu Europejskiego, przyjąć własne stanowisko i przekazać je Parlamentowi Europejskiemu. Rada Unii Europejskiej informuje wówczas Parlament Europejski o powodach, które doprowadziły ją do przyjęcia jej stanowiska. Ponadto Komisja Europejska informuje Parlament Europejski o swoim stanowisku w tej sprawie.
• Drugie czytanie (ma miejsce w przypadku gdy Rada Unii Europejskiej nie zatwierdzi stanowiska Parlamentu Europejskiego):
a) W terminie trzech miesięcy od przekazania stanowiska Rady Unii Europejskiej Parlament Europejski może:
i) zatwierdzić stanowisko Rady Unii Europejskiej lub nie wypowiedzieć się - dany akt uważa się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady,
ii) albo odrzucić stanowisko Rady Unii Europejskiej - proponowany akt uważa się za nieprzyjęty,
iii) albo zaproponować poprawki do stanowiska Rady Unii Europejskiej. Zmieniony w ten sposób tekst jest przekazywany Radzie Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej, która wydaje opinię w przedmiocie tych poprawek.
b) W terminie trzech miesięcy od otrzymania poprawek Parlamentu Europejskiego Rada Unii Europejskiej (analizując poprawki najpierw na poziomie grupy roboczej a następnie COREPER) może:
i) przyjąć wszystkie poprawki Parlamentu Europejskiego - dany akt uważa się za przyjęty,
ii) albo nie przyjąć wszystkich poprawek Parlamentu Europejskiego - przewodniczący Rady Unii Europejskiej w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu Europejskiego zwołuje komitet pojednawczy w terminie sześciu tygodni.
• Procedura pojednawcza (w przypadku nie przyjęcia wszystkich poprawek Parlamentu Europejskiego przez Radę Unii Europejskiej):
a) Komitet pojednawczy (skład: członkowie Rady Unii Europejskiej lub ich przedstawiciele oraz taka sama liczba członków reprezentujących Parlament Europejski; w pracach komitetu uczestniczy również KE) może w ciągu sześciu tygodni:
i) zatwierdzić wspólny projekt na podstawie stanowisk Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego – jest on podstawą prac w trzecim czytaniu,
ii) albo nie zatwierdzić wspólnego projektu na podstawie stanowisk Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego - proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.
• Trzecie czytanie (w przypadku zatwierdzenia wspólnego projektu przez Komitet pojednawczy):
Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej dysponują terminem sześciu tygodni na przyjęcie danego aktu zgodnie ze wspólnym projektem przyjętym w ramach Komitetu pojednawczego. Jeżeli wspólny projekt nie uzyska zatwierdzenia obu instytucji, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.
Ponadto istnieje też tzw. specjalna procedura prawodawcza - akty przyjmowane są przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego. Stosuje się ją w niektórych kategoriach spraw. Jej zastosowanie jest zawsze wprost przewidziane w traktatach założycielskich. Możliwe jest też zastosowanie tzw. procedury kładki - Rada Europejska może podjąć decyzję o zmianie specjalnej procedury prawodawczej na zwykłą procedurę prawodawczą.
TFUE nie zawiera żadnych postanowień odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do procedury przyjmowania aktów delegowanych (art. 290 TFUE). Akty delegowane mające charakter nieustawodawczy, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego przyjmowane są przez Komisję Europejską na podstawie wyraźnie przekazanych przez akt ustawodawczy uprawnień. Przekazanie takie jest zawsze opcjonalne. Komisja dysponuje w tym zakresie dużą autonomią. Określone są również dwa warunki, którymi prawodawca może obłożyć przekazanie uprawnień, w celu zachowania kontroli nad działaniami podejmowanymi przez Komisję Europejską: prawo ich odwołania oraz prawo do sprzeciwienia się. Nie jest on jednak zobowiązany do nakładania obu tych warunków łącznie. W celu skorzystania z któregokolwiek z uprawnień do kontroli, Parlament Europejski stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków, a Rada większością kwalifikowaną.
Akty wykonawcze (art. 291 TFUE) są przyjmowane w ramach tzw. komitologii (procedury komitetowej), gdy niezbędne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących unijnych aktów podstawowych. Procedura ta, określona w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, służy kontroli wykonywania uprawnień wykonawczych Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie Unii. Komisja Europejska działa wspólnie z Komitetami, w których zasiadają przedstawiciele państw członkowskich Unii (w pracach niektórych komitetów uczestniczą eksperci ULC). Pracom Komitetów przewodniczy przedstawiciel Komisji Europejskiej, który jednak nie bierze udziału w głosowaniu. Obecnie w Komisji Europejskiej trwają prace nad przygotowaniem regulaminu standardowego, który zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i w oparciu o który poszczególne komitety będą zobowiązane dostosować swoje regulaminy wewnętrzne. Istnieją dwie procedury w ramach których działają Komitety:
- Sprawdzająca (badania) - stosowana w szczególności w przypadku przyjmowania aktów wykonawczych o zasięgu ogólnym oraz innych aktów wykonawczych dotyczących programów o znacznych skutkach, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa, środowiska, bezpieczeństwa lub ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin, wspólnej polityki handlowej, opodatkowania. Projekt aktu zgłaszany przez Komisję Europejską jest zatwierdzany przez Komitet kwalifikowaną większością głosów. Gdy Komitet nie wyda opinii, Komisja może przyjąć projekt, jeżeli nie dotyczy on enumeratywnie wymienionych przypadków. W przypadku negatywnej opinii Komitetu Komisja może przedstawić mu zmienioną wersję projektu. Zarówno w przypadku negatywnej opinii, jak i jej braku skutkującymi nieprzyjęciem projektu aktu prawnego, Komisja może przekazać projekt we wcześniej proponowanym kształcie do opinii Komitetowi Odwoławczemu.
- Doradcza – stosowana w każdym przypadku nieobjętym zakresem przedmiotowym procedury sprawdzającej z wyjątkiem uzasadnionych przypadków, mimo spełnienia warunków procedury sprawdzającej. Projekt aktu zgłaszany przez Komisję Europejską podlega opiniowaniu przez Komitet, gdy to konieczne zwykłą większością głosów. Komisja Europejska musi brać pod uwagę opinię Komitetu, ale sama podejmuje ostateczną decyzję.
W drodze odstępstwa od procedury doradczej lub procedury sprawdzającej Komisja przyjmuje akt wykonawczy mający natychmiastowe zastosowanie, bez wcześniejszego przedstawienia go komitetowi. Nie później niż 14 dni po przyjęciu aktu, przewodniczący przedstawia go odpowiedniemu komitetowi w celu uzyskania jego opinii. Gdy opinia Komitetu jest negatywna a zastosowano procedurę sprawdzającą Komisja natychmiast uchyla akt wykonawczy.
W szczególnych przypadkach sprawy przekazywane są do komitetu odwoławczego, który powinien się zbierać na odpowiednim szczeblu. Przewodniczy mu Przedstawiciel Komisji.
Eksperci ULC uczestniczą w szczególności w następujących komitetach komitologicznych:
• Komitet doradczy do spraw stosowania przepisów w sprawie dostępu przewoźników lotniczych Wspólnoty do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 25 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Wersja przekształcona);
• Komitet do spraw stosowania przepisów dotyczących harmonizacji wymagań technicznych i procedur administracyjnych w dziedzinie transportu lotniczego, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3922/91 z dnia 16 grudnia 1991 r. w sprawie harmonizacji wymagań technicznych i procedur administracyjnych w dziedzinie lotnictwa cywilnego;
• Komitet do spraw stosowania przepisów dotyczących wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2320/2002;
• Komitet do spraw stosowania wspólnych zasad bezpieczeństwa w zakresie lotnictwa cywilnego (Komitet EASA), dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE;
• Komitet do spraw stosowania przepisów dotyczących dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 10 dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty;
• Komitet Jednolitej Przestrzeni Powietrznej, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 5 rozporządzenia (WE) nr 549/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiającego ramy tworzenia Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie ramowe);
• Komitet do spraw stosowania przepisów dotyczących wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty, dla powołania którego podstawę prawną stanowi art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty;
• Komitet ds. transportu towarów niebezpiecznych;
• Komitet ds. spektrum radiowego;
• Komitet ds. Transeuropejskich Sieci Transportowych;
• Komitet ds. opłat za infrastrukturę transportową;
• Komitet doradczy ds. porozumień i pozycji dominujących w transporcie lotniczym;
• Grupa ekspercka ds. paliw alternatywnych w transporcie.
Ogłaszanie i wejście w życie aktów prawa unijnego
Oficjalnym dziennikiem publikacyjnym jest Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej. Zamieszczane są w nim: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje przyjmowane w ramach procedur prawodawczych; rozporządzenia, dyrektywy, które są skierowane do wszystkich państw członkowskich; jak również decyzje, które nie wskazują adresata. Wszystkie ww. akty wchodzą w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, dwudziestego dnia po ich publikacji.
Inne dyrektywy, jak również decyzje, które wskazują adresata, są notyfikowane adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją. Nie podlegają one obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Przydatne linki internetowe
Przydatne linki internetowe
• EUR-Lex – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, umożliwia wyszukiwanie aktów prawa unijnego
http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl
• DG MOVE – Dyrekcja Generalna Mobilność i Transport Komisji Europejskiej, zawiera podstawowe informacje o poszczególnych inicjatywach unijnych w zakresie lotnictwa cywilnego oraz o podstawowych aktach prawnych (strona tylko w j. angielskim)
https://ec.europa.eu/transport/home_en
• Oficjalna strona Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)
http://easa.europa.eu/language/pl/home.php